論兆元投資國家發展方案的原因與挑戰

　行政院於上周召開首次經濟發展委員會議之後，公布「兆元投資國家發展方案」，將引導壽險資金投入公共建設，依行政院規劃，壽險資金可投入共建的規模達3.27兆元，目前投入不多，倘能引導這些資金投資公建，在投資乘數帶動下可望創造10兆元的效益。

　猶記得八年前蔡英文總統上任時，也曾提出兆元的「前瞻建設計畫」，經朝野協商後，規模訂在8,400億元，以特別預算編列八年，歲月如梭，此計畫已至尾聲，日前通最後一期（114年），只編列517億，相較過去幾期一編就是2,000多億，相去甚遠。然而，過了這一期就沒有特別預算了，如此一來，公共建設預算就更吃緊了。當然，採購戰機等國防業務的特別預算還會執行到115年。

中央政府預算可概分為三部分，一是年度公務預算，如果不夠用，可循特別預算舉債取得財源，再不然也可以在各式的非營業基金裡透過舉債融通。過去八年編的特別預，除了前瞻計畫，還有防疫紓困，疫後強化經濟韌性，海空戰力提升，新式戰機採購等計畫，總計逾2兆，規模之大歷年罕見，這2兆原擬舉債，由於稅收優於預期，舉債規模比預算數少了許多。然而，特別預算編列如此密集，也是前所未見，如今賴政府上來，自然不好意思再編一個八年的特別預算，即使編了，送到立法院也未必過的了關。

這反映出一個問題，由於特別預算過度使用，如今政府已不太習慣沒有特別預算的日子，在這個情況下，於是想引導民間資金投入公共建設，而民間資金又以壽險資金最為豐沛，「兆元投資國家發展方案」遂由此而生。

看到政院這個兆元投資國發展方案，不由得讓人想起1990年代隨著六年國建計畫上路，財政入不敷出，非舉債無以度日，為此行政院於1996年在經建會（國發會前身）設置中長期資金運用策畫及推動小組，資金來源是郵儲及簡易壽險，以之協助十億元以上的公共建設取得資金。隨後，不少公共建設也採BOT，由民間出資、營運，政府只要把應辦事項處理妥當，其餘就交給民間執行，此法優點是可以紓解財政壓力，提升效率，但問題是一個要花數十年才能回收成本的計畫，業者未必有興趣。例如南港展覽館，原規劃是展覽、觀光、購物三合一的BOT開發案，2002年初因無人投標而流標，鑑於展覽空間不足迫在眉睫，時任經濟部長林信義決定放棄BOT，改循公務預算興建南港展覽館，引進民間資金投資公建之不易，於此可知。

有人可能會把金融投資，與公共建設這類固定資本形成的投資混為一談，心想壽險資金有3.27兆元，而公建剛好缺錢，兩者一拍即合。然而，事情沒有這麼簡單，公建的目的是創造社會的外部利益（external benefit），不論是蓋一座橋，修一條路，建一座水庫，其目的不在營利，然而業者投入資金所追求的卻是商業利益，而非社會的外部利益，公建如果沒辦法為他們創造長期利益，他們是不會投入的，這也是何以自1996年以來早已存在引進民間資金投入公建的機制，卻乏人問津的原因。

我們無意潑行政院的冷水，卻要提醒當局這條路不易走，即或要吸引民間資金投入公建，也不能為了引進資金而討好業者，做過多讓步，棄守公建解決外部性（externality）的天職，使得公建過度商品化，如此固然紓解了眼前的財政困境，創造了兆元投資的成績，但也帶來了日後無窮的麻煩，利弊之間，內閣不能只做短期思考。

最後，我們要提醒內閣，今天財政之所以陷入困境，正是過去編了太多特別預算，而稅收超徵時又不知節制，須知，稅收超徵不代表財政已柳暗花明，過去十年（102～111），中央政府稅收幾乎年年超徵，惟加計特別決算之後，仍有七年是赤字，仍得靠舉債度日。依國際貨幣基金（IMF）定義的政府債務，112年我們中央政府債務已達6.1兆，地方政府8,741億，非營業基金的債務也升至8,077億，三者合計7.8兆元，108年才7.0兆，不過四年就增加了8千億，債務增加之速，不言可喻。

　古典經濟學家說：「國家不消滅公債，公債必消滅國家。」絕非虛言，內閣值此財政困境能提出「兆元投資國家發展方案」，難能可貴，惟仍不可忘記公建解決外部性的天職，以及對財政紀律的堅持，幾年前的歐債風暴讓我們見識了古典經濟學家的遠見，值得我們深思。