財劃法修正應從根本修起

　立法院財政委員會日前審議財政收支劃分法（簡稱財劃法），朝野立委共提出20個修正版本，身為要角的行政院版本居然缺席，這場修法就很難走下去。因而立法院財委會決議要求財政部，於下一會期必須提出代表行政院的版本，方有可能使紛歧的各個修正版本，朝向合理修法的方向邁進。

長久以來，財劃法修正存在的爭議，主要是在中央統籌分配稅款上：地方要求中央「將餅作大」、「有增不減」；中央則要求地方多努力開源，遵守財政紀律。由於彼此在「錢、權」的合理分配上互有指責、缺乏共識，相關資訊又顯得不夠透明與不足，溝通協調也欠積極，使得中央與地方在垂直關係上、地方與地方在水平關係間，存在頗高的「交易成本」，以致延宕至此。

關於統籌稅款的分配，一般主張直轄市與縣市按劃一公式來分配，可以增進水平分配的公平性；然而公式中包括哪些項目，其權數如何，仍缺乏具體共識。統籌分配稅款的目的既在填補基準收支短差，故此一項目的真實金額，地方政府必須誠實申報，避免低列收入、高列支出，擴大其間差距來套取統籌稅款額度。至於如何考慮各地方的人口數、土地面積、經濟發展程度、首都及政經地位、離島與偏鄉等，成為各縣市特有財政需求（最有利指標），也應慎重納入分配公式中。亦即公式入法的項目，包括基準財政收支短差、地方特色項目、財政努力等；至於對應的權數要取得共識，有待各方進一步努力。

財劃法已長期未修，而國內外情勢變化又大，就應藉此機會做一完整的修正。日前提交財委會審議的財劃法修正版本高達20個，卻獨缺行政院及民進黨團版本。所提各版本的中央統籌分配款增列金額，從333億元到5,777億元不等，差距十分懸殊，顯得嚴重缺乏共識；而地方政府則是口徑一致的反應統籌分配稅款不足。相對的，財政部長莊翠雲起初一再指出，財劃法的修正沒有時間表，顯得修法並不急迫，甚至是按兵不動、靜觀其變。如今被立法院財委會要求在下一會期提出行政院修正版本，事態才有進一步發展可能。

莊部長日前在立院財委會表示，財劃法修正案必須考量中央與地方的整體財政情勢，以及因涉及地方制度法與行政區劃，支出劃分也要併同考量，盼中央與地方對分配能凝聚共識，不要為修法而修法，也不能只看統籌分配稅款。我們大致贊同莊部長較周全的看法，就請財政部在立法院下一會期前，考量各地方政府及專家學者的意見，基於專業主管職責，提出完整的財劃法修正版本，期能為國家財政開創新局。

其實，財劃法的修正不應只聚焦於統籌分配稅款，地方財政體質改善更應重視。以審計部2021年審定決算數為例，直轄市原本擁有的自籌財源占歲出的比率為52.9％，縣市只有24.5％。將中央統籌分配款納入後的自有財源占歲出的比率，直轄市為74.5％，縣市只有44.3％。歲出融通剩下的不足數，主要就是仰賴中央補助或舉債，可見地方財政體質不佳。且全台約四分之三的縣市，將其全部的自籌財源加總，也不足以支應人事費支出，更遑論提供建設服務。雖然地方支出（例如人事費）效率有待提升，然對地方自籌財源嚴重偏低之根本問題，不能視而不見。

　進言之，在財劃法制度修正上，如何充實地方政府的自籌財源，能讓多數縣市滿足基本開支之所需，將是不可迴避的課題。因此，在財劃法修正工程上，應該加強稅收共分制度，包括所得稅、貨物稅、營業稅等，在地方徵得的稅收，中央與地方按一定比率分配，改善地方政府自籌財源偏低現象，使得稅收在中央與地方之府際分配結構能夠合理化，進而強化中央與地方的夥伴關係，矯正中央集權又集錢現象。

　此外，地方稅法通則賦予地方政府開徵新稅的權利；然而地方政府基於選票壓力及政治成本考慮，寧願伸手要錢，也不願意開徵新稅。故而除少數縣市對景觀維護、土石採取、礦石採取等項目課稅外，此一開源工具的採用率極低，績效普遍不彰。若能在制度配合上謀求改善，將開徵新稅有效納入統籌分配稅款分配公式之財政努力項目中，將可積極提供開源獎勵誘因。至於真正貧瘠之縣市，中央應以公開透明的方式，有效率的透過直接補助協助其發展，自當責無旁貸。