錢出得去，貨進不來：論美國的港埠治理

　加州第一大城洛杉磯，所擁有兩大港口：洛杉磯港和長堤港，近日因為碼頭作業難以消化源源不絕，來自太平洋彼岸貨輪運送抵美的年終節慶貨品，導致美國總統拜登下達指令：「政府要和港口、物流公司與零售商，在90天內加快貨物的流通。」美國的港埠治理，已經成為國安層次的重大政策。何以致之，正本清源之道何在，值得瞭解。

　由於日前大排長龍的貨輪，疑似勾斷海底的輸油管，漏油污染南加州的美麗海岸，拜登因而要求，洛杉磯港必須在24小時內恢復正常運作，解決貨輪阻塞被拒於南加州兩大港外的窘境。在年底三大節日之前，正考驗美國聯邦政府解決問題的能力。

　傳統的港埠治理模式有三種：波羅的海和北海所盛行，「地方治理」的「漢莎模式」；法國與地中海沿岸，由「中央治理」的「拉丁模式」；以及英國和愛爾蘭，「獨立治理」的「安格魯－撒克遜模式」。時至今日，不同模式都有成功的治理典範。換言之，組織型態影響港埠治理，其間的因果關係，並不明顯。反而是，貨源的多寡、港埠的大小、公私營港務機構／公司的效率高低、以及工會和碼頭作業的自動化程度，才是港埠治理的關鍵因素。

　基於美國的聯邦政府體制，以及中央地方分權的憲政設計，對於貨輪大排長龍的情況，需要總統親自出面，限期解決。然而這又牽涉兩個問題：企業配合和貨運缺工。

　在企業配合方面，由於聯邦政府鞭長莫及，加州政府力有未逮，因此還需要整個港埠產業鏈，以及流通業與貨運業的積極配合。但貨物供應鏈隨著產業分工和全球化，已經發展成為「全球價值鏈」（global value chain），牽一髮而動全身；這種情況因為網路購物的便利性，以及產業全球分工，方興未艾，就算過了今年底的聖誕節，也難保不會再度因為任何環節的一時卡關與層層延宕，導致貨輪在港外大排長龍的景象重演。

　至於貨運缺工方面，美國聯邦政府的大方紓困，降低中低端勞工超時工作，甚至是重返工作職場的意願。而因為新冠疫情的影響所及，美國民眾的在家上網路購物，正值10月31日的萬聖節、11月25日感恩節、12月25日聖誕節之前，貨物與貨櫃從太平洋彼岸蜂擁而至。港埠作業的24小時作業，固然可以因為政府的強力要求而開展，但另一方面，堆積如山的貨櫃，大小不一，需要有效率的碼頭作業，「將對的貨櫃裝到對的貨車」。問題是，貨運司機工作累、薪資低，「缺工」因而成為壓垮駱駝的最後一根稻草。這既是政府紓困政策所始料未及，也與碼頭工人和貨車司機，以少數族裔為主相關。

　以上兩個問題，反映的是「安格魯－撒克遜」的「獨立治理」，在美國這樣沒有「港埠－海運政策」的資本主義國家，原本相對落後的碼頭科技作業，以及理所當然的大陸港埠24小時作業，都因為新冠疫情、年終旺季、政府大撒幣後「報復性需求」的大爆發，而營造出這次需要總統出馬的塞港「完美風暴」。

　正由於企業配合度和貨運缺工的特性，並不只是「港埠經濟學」（port economics）的成本效益計算，涉及到航運科技與「專業化、大型化」的港埠發展趨勢，以及因應國際物流變革和港埠基礎設施的資本投入，州政府和聯邦政府有沒有、願不願意，透過政策性的優惠，引導「港埠經濟」走向「港埠政策」，「港埠管理」走向「港埠治理」，也一大關鍵。

　面對從2008年後，一再整併的全球貨櫃龍頭公司聯盟，簽訂契約的營運碼頭，本身基於企業投資與財務盈虧的市場規律，在新冠疫情期間的受災程度，其實並不亞於航空業。但是，從前總統川普到現任的拜登總統，對於運輸產業的紓困，只青睞空運製造業的波音、以及空運業的聯合航空、美國航空、西南航空；最重要的原因在於，跨國輪船龍頭與聯盟成員的整合，高於各國航空所組建「天合」聯盟與「星空」聯盟。

　受限於美國政府體制使然，國際海運龍頭公司是以歐洲與東亞、中國大陸為主，但是，全世界最大的市場則在美國。美國政府的紓困政策，促使美國民眾在前幾個月疫情緩和之際，就用「從天而降」的紓困金，從世界各個角落、尤其是中國大陸購買應景的年節用品。這種爆發式的需求，就算是美國總統，也無力解決消費者在年底前三大節日無貨可取的困境。對於美國人民來說，今年凜冽的冬季，將是一個「錢出得去，貨進不來」的奇特體驗！