全球減排大計加速前行的契機

　今年4月22日世界地球日當天，美國總統拜登邀請全球40個主要經濟體領袖參加氣候峰會（2021 Climate Summits）。此次會議參與國家眾多，各國也發表了各自的減碳宣示，看似很給美國面子，但就因應氣候變遷的急迫性而言，這回美國未能在環境議題上與新興國家取得更多突破性的進展，使峰會只能算是「行禮如儀」地落幕，卻難稱得上成功。

　究其原因，恐怕還是和環境議題的特殊性有關，2018年諾貝爾經濟學獎得主諾德豪斯（W. Nordhaus）便用囚徒困境（prisoner's dilemma）清楚地解釋了此一現象。具體地說，氣候環境沒有邊界，具有公共財性質，使環境保護不可能靠單一國家的力量完成，而是必須透過全球各國簽署協議，共同承諾減少碳排放量方能竟功。對所有國家來說，遵守協議也是能創造最佳結果（best outcome）的選項。不過，由於污染本身具有負外部性，污染製造者不必承擔全部的污染成本，導致每個締約者都有經濟誘因違反協議。

　反過來說，即便每個締約者有意願遵守協議，卻因為不知道其他締約者是否會遵守協議，以致於在協議沒有強制懲罰或監督機制的情況下，個別國家便猶如囚徒般，會選擇對自己最有利的選項，即偷偷違反規定，這也是國際氣候協定屢屢無法達成目標的主因。對此，諾德豪斯提出讓各國以減碳進程換取關稅優惠，與未減碳者課以懲罰性的碳關稅之蘿蔔與棍棒並用策略，力促各國重新思考減碳的成本效益，惟不少國家仍可能會因減碳所致的重大成本及財政負擔而卻步。

　另一個較可行的方法，則是善用當前中性利率（neutral rate of interest；即充分就業下，無政府干預的實質利率水準）偏低的環境。中性利率常被儲蓄者與投資者用來推估長期折現率，而在環境領域中，折現率（discount rate）即是被用於衡量經濟活動當下的產值，與其衍生的污染外部性現值，並對兩者進行成本效益分析，以作為決策的參考基礎。像是政府將廠商生產活動所帶來的污染外部性，如碳排放的長期影響量化成金額，透過折現率的方式還原成當前現值，當成碳排放的社會成本（SCC），再由碳稅等方式向廠商收取稅費做為補償。

　原則上，當中性利率下跌時，未來價值的折現率也會跟著滑落，使減少碳排放、追求綠色經濟等基礎建設不再那麼遙不可及。以美國為例，依2017年聯準會的模型估測，美國中性利率水準從90年代的3.0％，降到現今的0.5％；又或較簡易地以30年期美國公債殖利率減去通膨預期而得的估值可知，市場實質利率也從90年代的4.7％，持續下降至2020年的1.1％。也就是說，無論何種估算法都顯示，近30年來中性利率趨勢下降，且數值愈來愈低更已成為全球普遍現象，而其最直接的影響就是讓SCC估值上升。

　然而，即使氣候變遷與環境污染問題愈趨嚴重，亟須加速推動各種減排工程，但美國國家環境保護局（EPA）依循預算管理辦公室（OMB）的政策指令（Circular A-4），與推演各種環境政策的長期影響或估算污染因素的長期經濟損害後，所訂下的折現率標準卻自2003年以來從未更新過，一直保持在3％至7％的區間內，與前述的2020年市場實質利率水準1.1％相去甚遠，這意味著美國現行評估環境污染的方式，已有部分偏離現實。若聯邦政府未加以適度調整，那麼採用過高折現率所算出的SCC就會過低，形同鼓勵廠商產生更多污染，反倒扭曲了原本環保政策的用意。

　何況，主政者的思維與意識形態，也深深地左右折現率的認定。歐巴馬時代按照3％折現率所推估的每噸二氧化碳，在未來50年折現後的SCC為51美元，但川普就任後改採用7％折現率來推估，每噸二氧化碳的SCC估算就僅有7美元。難怪川普對氣候變遷議題興趣缺缺，更能以經濟理由取消乾淨能源計畫、降低聯邦燃料效率標準，並退出《巴黎氣候協定》。因此，即便美國政府已為環境議題建立若干政策執行機制，但這些機制在主政者的扭曲之下，仍難發揮當初創設者的預想功能。

　要言之，鑑於環境議題具有公共財性質，讓各國有搭便車的誘因，以致於在缺乏互信與良好制度的國際環境下，減碳大計仍舉步維艱。但以前述市場實質利率4.7％與1.1％來推估30年後的碳排放SCC折現值，後者約為前者的2.56倍，這意味著若以較低的折現率來估算，污染外部性成本折現值變得更高了。顯見在極低實質利率的環境下，政府不僅在相關環境稅費上必須有所調整，規劃長期環境政策的參考參數也應跟著改變，而廠商在進行成本效益分析的過程中，也更有動機去選擇過往看來可漠視，但如今卻有誘因去執行的環保生產策略。未來全球如何利用低中性利率這千載難逢的機會，實踐長遠的環境保護目標，就有賴各國政治領導人的智慧了。