重建基金機制讓歐盟走向財政統合？

　2020年12月歐盟通過規模達1.82兆歐元的復甦基金，以協助成員國經濟能從新冠肺炎（COVID-19）造成的衰退中復甦。這個規模史無前例的方案包括跨距七年的經常性年度預算1.07兆歐元，以及額外的7,500億歐元「重建基金」（Reconstruction Fund）。重建基金雖是因應本次疫情所追加的復甦工具，但卻聚焦在數位化及對抗氣候變遷，遂被冠以「次代歐盟（NextGenerationEU）」的稱號，且該基金除了賦予歐盟執委會發行債券從市場籌資，再分配予成員國的權力，也立下歐盟執委會推出應急用預算的先例。

　重建基金的創設，意味著歐盟繼共同貨幣歐元後，開始往共享財政的方向邁進，未來各國或將更深度整合，故各界普遍以「漢米爾頓時刻（Hamiltonian Moment）」稱之。何謂「漢米爾頓時刻」？簡單地說，即是指美國獨立戰爭之後，十三個北美殖民地雖脫離大英帝國並組建聯邦政府，但戰爭軍費讓各州政府負債累累，債務危機恐將引發動亂。美國開國元老之一的漢米爾頓（A. Hamilton）遂提議將各州債務整合發行成為聯邦債券，由各州政府彼此互相擔保債務，同時成立財政預算執行機構共同徵收關稅及貨物稅，為美國聯邦政府運作建立了穩健的基礎。

　然而，若對照當初美國創建共同財政的藍圖，歐盟重建基金設立未必真能讓歐盟創建者所構思的歐洲合眾國（United States of Europe）實現。原因有五：首先，當年北美十三州成立共同預算時，聯邦政府並沒有針對各州財政預算支出設定太多限制，而是之後考量各州特性與需要後，才陸續設立規則。反觀歐盟在歐元設立之初，便有穩定暨成長公約（SGP）及過量財政赤字程序（EDP）等規則嚴格限制成員國的財政支出，讓共享財政的財政援助機能在一開始就大打折扣。

　第二，儘管英國退出歐盟後，推行財政共享的阻力減少許多，但歐盟各國在政治意識上仍未全面支持財政轉移，致使重建基金所形成的共享財政，終究只是一種應急機制，紓困計畫結束後，歐盟各國仍是執行各自的年度財政預算，無法長久地平衡區域發展落差，與漢米爾頓推動美國聯邦財政部後，各州制度性地共享預算相比，明顯有別。

　第三，當年北美十三州移交了部分徵稅主權，並成立共同的聯邦徵稅項目，所收稅金用以專責償付債務，成為聯邦財政部的前身。但歐盟成立重建基金所發行的債務，其未來到期債務仍由各國政府自理，按照各自的承諾擔保份額撥發本金與利息，雖說將來可由來自數位活動及碳權等「自己的財源」支應，但歐盟並沒有統一的徵稅項目用以償付共同債務。這也意味著歐盟各國雖然實現了部分財政轉移，但此一機制未能制度化，遑論成立歐盟財政部。

　第四，共同債券以歐元發行，惟歐盟內有近1/3國家仍使用主權貨幣，使共同債券對這些國家來說等同外幣債券。雖然歐盟有明文規範各成員國必須保持匯率波動於一定區間，但債務規模仍不免會因匯率波動而有起伏，讓各國最終承擔的債務責任不盡然公平。

　最後也是最重要的一點是，歐盟目前的決策機制仍是共識決，任何重大決策都要所有成員國同意的情況下，難保不會有像去年歐洲重建基金成立的立法過程中，匈牙利與波蘭等國即因其他政治目的蓄意杯葛，導致整體行政進度拖沓等情事。也就是說，在目前的法律架構下，任何歐盟成員國都有能力癱瘓共同預算，使共享財政無法發揮穩定的力量。相形之下，美國各州政府沒有權限影響聯邦政府執行預算，因而從未發生如歐盟般的爭端。

　儘管相較美國的聯邦財政制度，歐洲重建基金看似是闕漏處處，但對比歐債危機時各國的自掃門前雪，歐盟仍有極大的進步。諸如歐盟終於為經濟危機（包含大範圍天災所致）設立了專責性的援助機制；又或是為了成立重建基金所發行的共同債券，有助於穩定金融市場，平衡各國資金不均。未來，隨著共同債券的發行，主權債信的融合將有助資產定價，也讓歐盟內競爭力較差的成員國，能透過資產重定價的方式吸引資金回流。同時，共同債券發行意味著在意識形態上，歐盟已打破過去的小政府保守思維。

　綜上，若以「漢米爾頓時刻」來形容歐盟的重建基金，目前看來是謬讚成分居大，跟美國聯邦政府比較起來，歐盟還遠遠不足，且歐盟的組織架構若要有所變革，還需要27個成員國各自進行修憲與公投才行。不過，重建基金仍是歐盟在目前法律架構下，所能拿出的最佳應急方案。而且，從成立重建基金的政策意圖來看，財政轉移與共同債券意味著財政「共享」的概念，正逐漸得到各國國民認同。換言之，從建立財政同盟（fiscal union）的角度來看，成立重建基金只是一小步，但在構建單一聯邦國家的動機上，歐盟各國已克服心理障礙，向前邁進了一大步。