台灣應如何看待美國匯率操縱國報告

　日前，美國財政部公布美國主要貿易夥伴總體經濟與外匯政策報告，該報告除了將越南及瑞士列入匯率操縱國名單，並於公開敦促兩國儘速調整其國際收支，避免對美元匯率進行干預，以消弭雙邊不公平貿易狀況之外，也同時公布了匯率操縱國觀察名單，台灣赫然在列。

　回顧歷史，台灣曾於1988年10月被美國財政部認定為匯率操縱國，當時因台灣對美國的貿易順差增加，美國開始透過雙邊談判對台灣施壓，要求新台幣升值以降低順差。在1989年3 月美、台雙方匯率談判後，台灣在同年4月，建立了「管理浮動匯率」制度取代舊有以「中心匯率」法則調整的匯率制度。依照新制，若央行需要因時因勢而調節匯率，必須從市場買進賣出外匯。經過此次匯改，在其後長達約27年時間裡，台灣一直都未被美國財政部列入匯率操縱國觀察名單或操縱國名單中。

　時至2015年，美國頒訂的「貿易便捷化暨執行法」（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act），針對評定一國是否操縱匯率的三項指標進行調整，分別是近12個月對美貿易順差超過200億美元；近12個月經常帳順差占GDP比超過2％，以及近12個月內有6個月進行單邊匯率干預，且外匯淨購買量占GDP比超過2％。此制度實施後，台灣在2016年4月、10月及2017年4月接連3次被列入觀察名單，理由都是因台灣有大量的經常帳順差，並有不對稱的外匯干預紀錄。

　今年12月，美國再度將台灣列入觀察名單，原因是台美貿易順差從2019年7月至2020年6月已達到248.84億美元，同期間的外匯淨購買量為105億美元，對台灣GDP占比約1.7％，並敦促台灣央行應允許新台幣升值，以減少龐大的貿易順差，且應根據國際貨幣基金（IMF）的「特別資料公布標準」（SDDS）框架發布外匯準備的全部詳細數據，讓其外匯業務和外匯準備管理更加透明。

　為何各國那麼在意被美國列入匯率操縱國名單？主要是遭列為匯率操縱國的國家，若未能在一年內採取適當政策糾正狀況，美方將採取進一步的行動，包括：一、拒絕該國取得海外私人投資公司融資；二、拒絕該國參與美國政府採購標案；三、要求IMF加強監督；四、把匯率操縱納入美國貿易代表署（USTR）評估貿易協定或談判時的考量。若一國被列為觀察名單，雖不會對該國造成立即性衝擊，但表明美國將密切監督該國經濟及外匯政策，一旦符合評定標準，美國也將毫不猶豫地將其轉列為匯率操縱國，並立刻啟動前述行動。

　就台灣而言，自2019年8月起，台美貿易數據已符合美國匯率操縱國三項標準中的兩項。首先，在新冠肺炎疫情肆虐下，宅經濟、在家上班及遠端商機讓台灣對美出口蓬勃發展，但進口表現平平，助長台灣對美貿易順差，短期內似乎不太可能回落至200億美元以下；其次，自2000年第4季以來，台灣經常帳順差對GDP占比從未低於2％，且2019年第4季至2020年第3季該比例已高達12.4％，同樣在短期內不可能回到2％以下。至此，台灣會不會被列入匯率操縱國名單，將取決於央行作為。若央行為了避免新台幣升值而干預匯市，則未來將有被美方列入匯率操縱國名單的莫大風險。

　值得注意的是，雖然美國判斷一國是否為匯率操縱國的依據標準多數屬於量化指標，但有別對美貿易順差、經常帳順差占GDP比這兩項指標的判定與解讀很明確，何謂持續的單邊匯率干預（persistent, one-sided intervention）則較欠缺令各界信服的標準。為此，今年8月美國財政部發表新的全球匯率評估框架方法（GERAF），利用模型估算經常帳缺口並轉換至匯率缺口，再從匯率缺口中換算該國貨幣對美元的雙邊匯率失調程度，藉以判斷該國貨幣是否有市場以外的力量介入。具體來說，美國財政部將會利用GERAF評估兩件事：一是干預外匯市場程度；二是跨境資本流動管制程度。惟目前的GERAF版本尚無法直接證明雙邊匯率失調是否源於央行介入，是以在可預見的將來，美國財政部應會繼續將此模型精緻化。屆時，各國央行調節匯率的舉動，將更難逃過美國的監督。

　要言之，在疫情肆虐全球下，台灣受惠供應鏈轉單及遠端商機，使ICT產業蓬勃發展，對美貿易持續出現順差，加以內需多少受限，使整體經常帳順差對GDP比將居高不下，均難以避免觸及美國評斷匯率操縱國的前兩項標準。如今，只能靠央行守住第三項標準，以免被美方列入匯率操縱國名單。考量到美國已採用GERAF量化各國央行行動是否導致該國貨幣相對美元低估，以及在何種程度上被低估的情況下，台灣央行不能只是含糊地以「動態管理原則」以對。否則，將難免被美方判定為新台幣相對美元低估，致台灣有被列入匯率操縱國名單的風險，而其後接踵而來的糾正與懲處措施，更將使台灣於洽簽相關貿易協議時居於不利位置。