政府應努力做到幾件真正有亮點的改革（上）

　前言： 　我當然知道「人微則言輕」的道理，但從事財政教學研究工作近40年，已經不自覺的養成對政府財政狀況與政策的關注與評析習慣，發現問題與缺失，如鯁在喉，很難隱忍不發。今年是選舉年，不但政治上發生許多匪疑所思的謬事，財政上也出現一些光怪陸離的亂象。政治，我是庶民，外行，未敢置喙；財政，我是專家，內行，非說不可。然而，麻煩的是，財政乃庶政之母，終究無法完全擺脫政治因素的干擾，因此，談財政改革不能在象牙塔裡舞文弄墨，而是要走入現實社會，面對可能的「千夫所指」，以「子規啼血」的悲心與毅力，化解爭議，喚起社會對制度改革的警醒與支持。 　這篇萬言書，我是對擁有權力的政府說；對單純善良的市井小民說；對充滿意識型態的政黨說；更是對正在忙著你爭我奪的所有選舉參選人說。希望大家同心協力，在財政與租稅改革這個議題上，捐棄立場與成見，為下世代的國家財政延續健康、穩定的命脈。

　壹、臺灣的財政問題與真相

　近二十餘年，臺灣各級政府財政年年赤字，未償債務餘額不斷攀升，這已是眾所皆知的事實。但是我們要看的不僅是數字，而是背後的真正原因。如果政府財政赤字的發生，係經濟景氣循環的關係；景氣不佳，政府收入差，支出卻增加，造成入不敷出。只要經濟復甦增長，政府財政狀況即會改善，不足為慮。同樣的，若政府財政赤字是因為一時性或突發性事件所造成，例如地震或水風災，則只要該事件結束，政府財政亦可自動恢復平衡。是故，分析一個國家財政赤字的真相，通常皆需先將此二因素從每年的財政赤字金額中剔除。若經此調整後，政府財政仍然出現長期赤字，則即表示乃係政府財政結構或制度出了嚴重問題所致。非經根本性的財政改革，赤字問題難以改善，甚至將更加惡化。根據我的研究，臺灣的財政早已出現結構性赤字，殆無疑義。

　其次，財政赤字代表政府入不敷出，解決之道有二：一為開源，另一為節流。不論何者，皆為必要。然而，就政策效果與順序選擇而言，二者之間所強調的重點與方法則有很大不同。欲解決目前的赤字問題，到底是採用開源抑或節流才更有效？從長期的歲入歲出時間資料分析，在1990年前，政府的財政明顯呈現出歲入正向影響歲出的關係；亦即開源同時會導致支出的增加，對赤字的縮減效果不佳，故節流才是上策。但1990年後的情況，則產生重大的變化；反而是歲出的增減明顯地誘發歲入隨之升降，亦即政府節流的同時卻常伴隨歲入的減少，從而削弱了其縮減赤字的效果，故解決當前赤字問題的關鍵乃是加強開源而非一味的節流。更何況，以目前的社經環境，政府支出壓力只會益愈增加，除了努力減少浪費之外，進一步節流的可能性及縮減赤字之成效當極為有限。明（109）年總預算雖宣稱可維持平衡，但主要是靠一次性（5G釋照、特種基金裁撤與臺商回流課稅等)收入挹注，並非長治久安的開源之計。

　其三，政府的主要收入來源為租稅，如果租稅收入占GDP的比重偏低，則表示國家財源的穩定性欠佳，容易造成財政危機。世界先進國家大致都在20％左右，臺灣只有13％上下，顯然偏低許多。以此觀之，臺灣其實是一個低稅的國家。然而，為何一般民眾卻仍常抱怨稅負太重？仔細分析發現，問題係出在平圴稅負雖低，但稅負的分配卻極為不公所致。臺灣地下經濟猖獗，逃漏稅嚴重；資本所得課稅優惠多，稅制明顯缺失，再加上租稅政治民粹，朝野政黨皆無有敢大力改革者，以致不但未及「人人皆應納稅」的普遍原則，更悖離「能力高多繳稅」的公平精神。

　其四，臺灣從1980年左右開始，所得分配不均程度逐漸惡化。其間，政府利用租稅與社會福利二項措施，戮力降低分配不均的程度，並減輕其對社會的可能衝擊。租稅的手段，用以「劫富」；社會福利措施，則用以「濟貧」。從資料上看，政府利用這二種工具來改善所得分配不均的力道，益愈加重。惟在1987年之前，政府利用租稅改善所得分配的效果，較社會福利措施為佳。但之後，情勢逐漸逆轉，社會福利支出的重分配功效反而超過租稅。迄今，租稅的效果大概只有社福的十分之一，由此可知，租稅的「劫富」效果已嚴重弱化。前不久，政府把綜所稅最高稅率從45％降為40％，又把股利所得改為28％分離課稅，這些都將更加削減租稅的重分配效果。

　其五，各級政府皆債台高築，表面上雖然符合公共債務法的規範，但相對於政府的償債能力，整體「財政穩健度」（fiscal sustainability）仍令人擔心。尤有甚者，中央長期採行財政集權，近二十年來，雖然逐漸下放地方，但由於放權幅度與法制改革速度過小過慢，導致中央與地方的財政關係始終處於緊張狀態。以目前地方的自有財源比率觀之，離地方財政自主與自我負責的目標，仍甚遙遠。是故，只要觸及財源分配問題，中央與地方、地方與地方之間，每每暗中角力，充滿了複雜的政治算計與爭議。財政收支劃分法已二十年未修，今年適逢選舉，行政院又決定將修正草案凍結。根本解決之日，將伊於胡底。

　其六，政府透過各種收入手段，擁有大量國家資源，每筆收支皆應嚴格控管，發揮最大效益，此之謂財政紀律。政府為宣示維護財政紀律的決心，今年初才特別制定了「財政紀律法」。該法的基本意旨即在約束政府的財政行為，於歲出，該用才用；於歲入，應收必收；於債務，確保定有經濟效益。尤有甚者，所有財政收支絕對不能受到「政治或選舉因素」的干擾與影響。未料今年即為選舉年，近數月來，行政院被批評有「政策買票」嫌疑的動作不斷，從減稅、補助、公用事業價格凍漲到交通建設延伸等，琳瑯滿目。財政紀律法才剛熱騰騰端上檯面，即刻便遭到行政院自我打臉，的確令人感嘆，徒法不足以自行。

　貳、財政改革的理念與困境

　財政有問題，就需要改革，但改革需要根據合宜正確的理念，且改革的思潮亦常因時因地而變。目前，對臺灣而言，最需要建立的改革理念有以下幾點：

　一、「財政」與「財務」二者並非完全等號。所謂政府財政係指政府利用收入與支出手段，或提供公共財貨與勞務給民眾使用，或用以穩定景氣循環，或用以提升經濟成長動能，或用以改善所得分配不均。「赤字」，對政府而言，不僅是入不敷出的財務或數字問題而已，更是涉及政府功能的治理問題。根據研究分析，近數十年的財政赤字，已經明顯地成為惡化社會所得分配不均的主要元兇之一。財政部長絕對不能把自己做小成有如企業的「財務長」，政府訂定任何財政政策，皆須考量其對資源配置、景氣變化、經濟成長、以及所得分配等的影響，能不慎乎。

　二、財政政策目標雖甚多元，但政府決策重在明確的「選擇」而非含糊的「兼顧」。經濟學家老早就告訴我們，一項政策不可能同時達成所有目標，亦即若欲追求多個目標便需要多項政策搭配來完成。我們不能企求一項財政政策有如多功能的石門水庫，政府要負責任的告訴民眾，不同甚或衝突的政策目標，政府考量的優先順序為何，然後輔以各部會間分工互濟的配套，合作促其完成。對政府而言，這不但是一項關鍵提醒，也是一項責任承擔，更是一項重要挑戰。然而，這卻也是長久以來政府表現最差的部分。

　三、隨著網路資訊科技的快速進步，世界扁平縮小，經貿關係密切，相互鏈結與牽制，再加上環境永續議題與人口結構變遷，對各國政府的財政管理與租稅改革，皆是一項新的考驗。制度改革的速度若太慢，則舊的問題堆疊未解，新的挑戰又不斷加上，政府將陷入疲於奔命的困境。上個世紀末，許多國家為了維護環境永續，大力推動綠色稅制，改革成效卓著。我們也曾嘗試能源稅的建制，然卻功敗垂成，迄今未再提及。另外，有關資本所得課稅問題，近年雖因房地合一稅的實施而稍有改善，但同時也因證券交易所得課稅的再度敗北以及股利分離課稅的採行，而更陷入支離破碎的窘境。財產稅亦復如是，中央雖特予以地方課徵「囤房稅」的權力，但至今地方行使成效極為不彰。房地價格仍然偏高，年輕人訴求的居住正義亦尚遙遙無期。

　四、政府財政與企業不同，以「量出為入」為主要原則，畢竟有公權力做後盾，財源籌措管道較為寬廣。因此，有效的財政管理首以支出的合理性與妥適性為要。不該花的錢，絕對不花；該花的錢，絕不亂花。欲做到此要求，政府一定要嚴格遵守預算法規，並確實履行成本效益評估。此外，減稅乃係該收的錢不收，亦是一種政府支出，更須嚴加控管。這幾年，政府每每被抨擊做了許多「蚊子政策」或蓋了許多「蚊子建設」，都是因未能嚴守法紀，為謀取偏狹政治利益，以民粹手法騙取選票所致。

　五、公共事務的改革，涉及各階層民眾利益，至為複雜。尤其是租稅改革，事關民眾口袋錢財的增減，逃避與抗拒的心態，事所必然。為解決此問題，往昔的概念與做法係一方面賦予政府課稅的強制性，另方面並課以民眾納稅的義務性。惟隨著民智漸開以及資訊的益愈透明化，稅改已不再以「愚民」為前提，而是改採「租稅行銷」（tax marketing）的新手法。這個轉念其實道理很簡單，租稅有如商品或服務價格，政府要民眾願意掏錢出來購買，當然需要且有責任，經由行銷推廣，來說服民眾對政府所提供商品或服務的瞭解與信任，進而提升其購買（納稅）的誘因。如此，稅改才易成功。不可否認地，我們政府雖歷經多次稅改，但以「顧客為主」的觀念與策略，仍極為欠缺，有待積極加強。

　參、財政改革的重心與藍圖

　簡單而精準的說，財政改革是一項巨大工程，千頭萬緒，困難重重。政府支出有如一個龐大的「共同資源」（common resource），每一個人都將之視為無窮，故必貪得無厭，在民粹政治操弄下，甚易造成資源浪費不效率的結果。相反地，政府收入，尤其是租稅，則有如一項重大的「共同責任」（common responsibility)，每一個人都將之視為嫌惡，故必鑽營逃避，在民粹政治操弄下，甚易導致責任負擔的不公平。其實，政府只是人民的「白手套」；所有的錢來自於民眾，所有的錢也應用之於民眾。但就在這一收一支之間，民眾的負擔與利益產生劇烈變化，從而乃引發了人世間最難解決的財富或所得分配問題。

　政府支出效能決定於事前的評析、執行的監控、與事後的審核；政府稅收豐瘠則關鍵在稅制的建構與稽徵的實效。我國未來財政改革的重心有二：

　一、提升政府財政績效，強化審計最後一哩路功能。

　這次總統與立委選舉在即，除了因為蔡政府自詡109年度總預算為22年來第一次的平衡預算以及選前連續釋出多項政策利多，被在野黨強烈質疑「撒錢買票」，而引發些許零散的爭辯與攻防之外，似乎完全沒有任何一位參選人，對國家財政與租稅體制的改革與未來發展，提出任何前瞻的具體主張。

　政府支出的控管原則有二，一是該用的錢，要用在刀口，避免無效率；另一是不該用的錢，就不應花，不可以浪費。錢該或不該用，決定於事前的嚴謹計劃與成本效益評估；錢有否用在刀口，則依賴執行中的詳盡監督與審核。這些要求在預算法、公債法、會計法、審計法、財政紀律法等中均已有相關規定，問題在於政府真正落實執行的程度。

　我國實施的是五權憲法，行政、立法、司法之外，監察與考試二權特別獨立出來。如此設計的目的是希望在政府治權間，可以發揮更公正有效的監督與制衡功能。然而，數十年運作的結果卻是事與願違；社會早就將這二個機構譏諷為盲腸。未來是否應由五權改為三權分立，固然係憲改的重大議題，但在體制未改變前，監察院與考試院仍然可以發揮些積極作為。

　例如監察院下的審計部，乃是一審核監督所有各級政府決算的獨立機關，惟檢視每年審計部的決算審查報告，幾乎皆淪為官樣文章。報告中固然會針對政府執行預算的績效進行整體評估，但最終大多只是提出些改善建議，甚少有嚴厲的責難與批評，更遑論追究責任的處分（包括彈劾、糾正、糾舉等）。歷任政府蓋了多少浪費民脂民膏的「蚊子建設」，除非其中有涉及弊案者，吾人從來未見審計單位尋本溯源、認真追查，並對失職官員提出彈劾與懲處。審計部根據職權本就有責任，誠實告訴民眾政府財政狀況的真相以及譴責選舉撒幣行為的不當。根據財政紀律法第17條規定，「公務員違反本法規定者，應移送監察院彈劾或糾舉」。身為該法執行機關之一的審計部，若能以公正第三者的立場，針對近來政府的一些選舉前急就章措施，挺身出面提出質疑甚至糾正，則必可為我國財政風紀樹立典範並開創分權制衡新猷。

　臺灣從1968年開始，進行第一次大規模的租稅改革，此後，大約每隔20年左右，會有一次重大稅改的推動，迄今共計三次。其間，還夾雜著一些個別與零星的改革項目。每次重大稅改政府都會成立一正式的委員會，為期一至二年，主要是研提改革方案，沒有決策執行的權力，採行與否全繫於行政部門的意願與選擇。我有幸親身參與了後二者，最近（2008年）的這次，還擔任副召集人，實際負責規劃整個賦稅改革的目標、遠景與藍圖。可惜當時適逢全球金融海嘯，國內經濟備受威脅，從而限縮了原本規劃的改革力道。其中，最重要的就是取消了實施20年的促進產業升級條例減免稅優惠（除保留研發投抵外），替代之以企業營所稅率從25％調降至17％。但同時間，卻也在強大壓力下，通過了我個人堅決反對的遺贈稅修法，將原累進課稅改成單一稅率10％，從而導致後續的房地產價格飆漲等社會民怨，迄今問題仍在。

　為改善所得稅減免嚴重侵蝕稅基，我於2004年起致力推動「最低稅負制」成功。隨後，在擔任立委期間（2012-2016），戳力協助完成「房地合一課稅」制度的建立，為臺灣稅制公平性的提升，略盡棉薄貢獻。【明日待續】