從東協市場整合看新南向政策的希望與憂愁

　歷經長達八年的談判，全球最大的自由經濟協定─「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）預計將於2020年上路。這個由東協十國共同發起，獲得中、日、韓、紐、澳和印度等多國響應的多邊經濟協定，是繼去年底完成簽署的「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）之後，第二個即將達陣的全球大型經濟協定。有別於CPTPP因美國退出而顯得黯然失色，RCEP儘管最終未能涵括人口高達13億的印度，但參與國的經濟產出仍占全球近三分之一，高於CPTPP的13％，潛在經濟效益不言可喻。

　不論是RCEP或CPTPP，皆有濃厚的東亞區域經濟色彩，而東南亞國家更是兩大經濟協定的主要交集。自上世紀末亞洲金融風暴之後，東南亞國家的經貿互動伴隨著全球區域經濟整合浪潮逐漸加深。除了外界熟知的新加坡和人口僅約40萬的汶萊已躋身高人均所得國家之林，其餘東協國家憑藉著年輕勞動力和內需市場，努力吸引全球外資青睞。去年7月中美貿易戰正式開打後，引發中國製造業外資廠商的大遷徙潮。一般咸認，不論就地理區位、要素稟賦或區域經濟整合等多方條件考量，東南亞地區將成為全球經貿環境變遷下紅利匯聚之地，而當中的東協五國─越南、泰國、印尼、馬來西亞和菲律賓更有機會在中美貿易持久戰下，成為獲益最多國家。

根據聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）統計，2018年東協五國合計吸引外國直接投資金額（FDI）逾3兆台幣（約1,006億美元），占東協五國GDP比重逾4％，高於全球平均的1.4％，也優於中低、中等及中高所得收入國家的1.9％。細探東協五國FDI來源，除了荷蘭在馬來西亞FDI排名第三，以及美國在泰國和菲律賓FDI分占第四和第五名之外，其餘主要以中國、香港、日本、韓國和新加坡為要角。其中，日本在東協五國的布局最為完整，韓國集中在越南，而中國則是在一帶一路政策助攻下，東協五國皆可見到來自中國的投資足跡。以人均所得來看，雖然東協五國經濟發展尚處中低收入水準，惟近20年來，透過招商引資和基礎建設投資，五個國家已分別在不同產業範疇建立起各具特色的產業群聚，除供給內需外，並積極融入全球供應體系，成為台灣、美國、日本、韓國和中國等全球主要製造業供應鏈夥伴。

近年經濟成長最快速的越南，該國擁有著名的電子和紡織產業聚落。位於北越的北寧、北江、永福、河內、海防，是越南出口型電子業聚落，而南越的胡志民、平陽等地區，除了有支應內需的電子業聚落外，紡織業群聚的發展也相當成熟。人均所得約7,000美元的泰國，以機械、汽車及零組件，以及電機電子等產品聞名，產業聚落主要集中在曼谷周遭的中北部區域。受惠於日系集團的長期投資，泰國汽車產業在東南亞占有舉足輕重的地位，汽車產量與出口排名亞洲第三和東南亞第一，更有東方底特律的別稱。此外，泰國硬碟產量全球第二，同時也是東南亞最大的家電製造基地。人口高達2.6億的印尼，是東協最大的汽車消費市場，日系汽車品牌透過直接投資設廠攻下了印尼90％的汽車市占率，印尼爪哇島和巴淡島目前也已建立起完整的紡織、製鞋和電子業供應鏈。人均所得排名五國最高的馬來西亞，是東協最大的醫療器材市場，且因為擁有石油、天然氣、棕櫚油和油脂化學等資源，馬來西亞建立起化工和橡膠產業聚落；尤有甚者，半導體、太陽能、工業電子等產品也是馬來西亞的外銷主力。而菲律賓雖然不若其他東協四國擁有相對多元的產業群聚，但日系和美系資訊電子業者在當地的深耕布局，也造就了菲律賓現有的電子產業群聚。

如前所述，為避免遭受中美兩國互徵關稅波及，眾多跨國製造業者採取分散產能布局策略因應。對於東協五國而言，除了生產要素的數量與價格具有競爭優勢之外，更重要的是，東協目前已打造了綿密的自由貿易網絡：東協自由貿易區（AFTA）、東協與中國自貿區、東協與韓國自貿區、東協與日本全面經濟夥伴協定等，在相關協定的助攻下，赴東協布局的業者，除享有區域內低稅率或免稅優勢之外，亦可以東協作為拓展歐美市場的新根據地。

政府自2016年推動「新南向政策」，期以南進取代西進，藉此分散市場與投資風險，然以後見之明的角度觀之，新南向政策或有助於降低我產業過度集中投資中國市場的風險，但對協助我產業開拓東南亞市場的績效卻乏善可陳。此外，令人憂心的是，在東南亞區域逐漸完成經貿整合拼圖之際，我國至今對於參與重要的經貿協定仍停滯不前，相較於其他已加入東南亞區域經濟整合的國家，未來恐將使我業者在經營東協市場時處於更加不利的位置，同時亦可能加速東協國家對我產業的磁吸效應。倘若如此，則不禁令人好奇，新南向政策對我國經濟發展的核心價值究竟為何？